Политические капиталисты

Вчера правительство одобрило проект федерального бюджета на 2011-2013 гг. Вместе с пояснительной запиской Минфин представил аналитическое распределение расходов федерального бюджета по госпрограммам с указанием главных распорядителей средств (см. на www.vedomosti.ru). «В связи с повышением эффективности системы госуправления» по такому принципу будет верстаться бюджет со следующего года, объясняет сотрудник Минфина. По сути, это новый формат бюджетной классификации: не по функциям, как сейчас, а по задачам. Теперь можно увидеть, сколько получает каждое конкретное министерство и ведомство, на что оно должно тратить эти деньги и какой цели обещает достичь. На основе этого документа «Ведомости» посчитали, сколько средств администрирует президент, премьер и министры (см. схему на стр. 03).

В следующем году из 9,35 трлн руб. расходов федерального бюджета 9,04 трлн руб. (96,7%) должны быть потрачены через госпрограммы. Еще 312,2 млрд руб. (3,3% расходов) — так называемые непрограммные расходы: на собственное содержание ведомств. Структуры, напрямую подотчетные премьер-министру, в следующем году получат в свое распоряжение почти 7 трлн руб. бюджетных средств. Подчиненные президента администрируют только 2,14 трлн руб. Причем ресурсы премьерских структур год от года будут расти, а президентских — падать. К 2013 г. расходы бюджета первых должны вырасти почти до 7,5 трлн руб., а вторых — снизиться до 1,8 трлн руб., следует из аналитического распределения расходов федерального бюджета.

Самый обеспеченный министр тоже подчиняется премьеру — это вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин. Его ведомство в следующем году распределит 3,9 трлн руб. — и дальше по нарастающей: в 2012 г. — почти 4,5 трлн руб., а в 2013-м — 4,8 трлн руб. Минфин вместе с подведомственными службами принимает участие в 22 госпрограммах из 39. Большие ресурсы Минфина объясняются тем, что министерство является ответственным исполнителем по госпрограмме «Управление госфинансами и госдолгом», которая увеличивается из года в год. Если в 2011 г. объем финансового обеспечения этой программы составляет 1,13 трлн руб., то в 2013 г. — уже 1,24 трлн руб.

Второй в рейтинге влиятельности — министр обороны Анатолий Сердюков. В следующем году он будет администрировать 1,06 трлн руб. Правда, с 2012 г. расходы, контролируемые Минобороны, начнут снижаться: до 876,6 млрд руб. в 2013 г.

Министр транспорта Игорь Левитин, занимающий третье место, в 2011 г. получит в свое распоряжение почти вдвое меньше средств, чем Сердюков, — 593,47 млрд руб. Правда, в эту сумму входят ресурсы не только министерства, но и подчиненных ему служб. Например, по программе «Развитие транспортной системы» само Министерство транспорта администрирует в следующем году 80,4 млрд руб., а Росавтодор — 293,2 млрд.

Немного отстал от Левитина министр внутренних дел Рашид Нургалиев. Через его ведомство в следующем году пройдет 528,9 млрд руб., из которых 382,1 млрд руб. — по госпрограмме «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». Но с 2012 г. ресурсы МВД начнут сокращаться: в 2012 г. министерство будет контролировать 432,4 млрд руб., а в 2013 г. и того меньше — 429,8 млрд руб. Правда, в связи с реформой милиции все может измениться, допускает сотрудник Минфина, если правительство примет решение финансировать некоторые расходы не из региональных бюджетов, а из федеральной казны.

Замыкает пятерку лидеров в рейтинге влиятельности министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова. Ее ведомство в 2011 г. администрирует 508,2 млрд руб. Половина этих денег — 252,5 млрд руб. — приходится на госпрограмму «Развитие здравоохранения».

Самый «бедный» министр — министр иностранных дел Сергей Лавров. Через его ведомство в следующем году пройдет в 100 раз меньше денег, чем через Минфин, — 39,5 млрд руб. А самую маленькую сумму из федерального бюджета получит в распоряжение уполномоченный по правам человека Владимир Лукин — 189 млн руб.

В этом приложении к бюджету нет Федеральной службы охраны, Национального антитеррористического комитета и Главного управления специальных программ президента, а Служба внешней разведки упомянута только как участник госпрограммы «Социальная поддержка граждан и доступная среда для лиц с ограниченными возможностями», ее расходы — 100 000 руб. Чиновник Минфина не смог объяснить «Ведомостям» причины этого, но допустил, что в документе «могут быть некоторые неточности». «Это первый опыт такой раскладки бюджета. Главное, чтобы правительство понимало стратегию реформирования госфинансов», — говорит он.

От того, какими ресурсами располагает ведомство, какова способность его руководителя выбивать деньги из бюджета, зависит его влиятельность, говорит научный руководитель ГУ-ВШЭ Евгений Ясин. «Когда я работал министром, меня постоянно упрекали подчиненные, что надо думать не о сокращении дефицита бюджета, а о добыче денег на инвестпроекты. Чем больше величина ресурса, тем больше министра уважают и любят, тем лучше всем его подчиненным. Это закон бюрократической жизни», — рассказывает он.

Чиновники делятся на разные «вето-группы» — в зависимости от того, на какие ресурсы они могут накладывать или не накладывать вето, объясняет руководитель отдела исследования элит Института социологии РАН Ольга Крыштановская. «Вето-группы позволяют чиновнику обогащаться и наращивать политический капитал», — констатирует она. Политический капитал человека напрямую зависит от того, как много ресурсов он контролирует. Согласно собственному анализу Крыштановской, второй по влиятельности чиновник в правительстве — первый вице-премьер Игорь Шувалов. Но в рейтинг «Ведомостей» вице-премьеры (кроме Кудрина) не попали вовсе, потому что они не являются главными распорядителями бюджетных средств.

В представлении элиты у кого деньги — у того и власть, говорит политолог Михаил Виноградов. «Нынешняя ситуация для премьера вполне комфортная, — уверен он, — так что дискуссия о возвращении гораздо выгоднее Путину, чем само возвращение на пост президента, необходимость которого неочевидна».